北欧国家社会政策的演变及其对中国社会建设的启示

一、导言：北欧社会民主主义福利国家及其特征

　　社会民主主义作为一种理论形态，在19世纪后期和20世纪初期的欧洲曾经十分流行。尽管20世纪60年代后人们呼吁进入了“意识形态终结”的时代，但作为实践理性，社会民主主义的理念深刻地影响了北欧社会政策的制定和社会发展的导向。在此基础上，这些国家的发展被Esping Andersen（1990）等人称之为“社会民主主义福利国家”模式。该模式以普遍主义和社会平等理念为价值核心，具有高税收和高再分配效应等特征。这些北欧国家所形成的社会体制常常被人们称之为“北欧模式”。

　　在经济社会发展方面，北欧国家所取得的成就是显著的：在联合国的人文发展指数（HDI）排名中，挪威、瑞典、芬兰和丹麦都名列前茅（分别为第2、6、11、14名，见UN，2007：229）；在全球最具创新力的国家排行中，2009年芬兰、瑞典、丹麦和挪威分别位于第2、5、10、17名（EIU，2009）；在世界幸福指数调查的排名中，丹麦、芬兰和瑞典分别位列第1、5和7名（Veenhoven，2010）；在世界民主指数排名中，挪威、丹麦、瑞典和芬兰分别位列第1、3、4、7名（EIU，2010）。

　　当然，人们对于北欧社会的关注不仅仅在于其高水平的经济发展和社会保障，更在于其良好的社会环境、相对平等的阶级阶层和利益集团的关系、和谐的人与自然的关系，以及一个既具有高度民主又具有创新活力的社会秩序。例如，在女权主义者看来，北欧国家是妇女、老人和儿童的天堂；而对于环境保护主义者来说，北欧国家则是奉行绿色主义的典范。那么，北欧社会在达成这一社会体制的进程中采取了哪些政策措施？推进这一进程的动力机制、价值指向和必要因素有哪些？其与社会保障体系的发展有怎样的内在关系？要展开这些讨论，我们首先要对北欧国家的社会政策制定进行历史回顾。

　　二、北欧社会保障体系的形成和发展

　　（一）早期的社会政策制定

　　北欧国家从农业社会进入工业社会始于19世纪中期。在这一转型进程中，北欧国家出现了早期对“工人问题”和社会政策议题的讨论。这些讨论催生了北欧国家早期的社会立法活动。自19世纪70年代开始，北欧各国开始讨论建立养老保险项目。丹麦在1891年颁布了养老保险法，瑞典也于1913年设立了养老保险制度。芬兰在1937年建立了以个人账户和家计调查为基础的覆盖全民的养老保险。挪威也于1936年颁布了养老保险法，该项目由财政支持，并覆盖了全体公民（Kuhnle，1986：121）。在失业保险方面，挪威（1906）和丹麦（1907）都建立了国家给予补贴的失业保险体系，相同的体系也在芬兰（1917）和瑞典（1934）建立。在工伤保险方面，丹麦和瑞典在1916年都通过了强制雇主投保的工伤保险法；而类似的社会保险项目也在芬兰（1917）得以通过（Kuhnle，1981：401~405）。

　　除了“劳工问题”以外，有关家庭政策的讨论也很早就成为北欧社会政策讨论所关注的问题。有三个因素促进了家庭政策的发展。一是移民问题。由于贫困和严酷的自然环境，北欧农民常常向欧洲大陆移民，并在20世纪30年代后出现了大规模向美国移民的活动（例如瑞典，见Valkonen，et al.，1980：16、28）。因此，如何稳定人口规模，防止人口外流是当时北欧国家的社会精英普遍讨论的问题。二是人口问题。到20世纪20年代，这些国家的人口下降趋势日益严重。例如，当时瑞典的生育率已居于世界最低水平（Hiilamo，2002：62）。三是单亲母亲和非婚儿童现象的流行。随着工业化进程的加速，结婚率开始下降。例如，在20世纪初的瑞典，许多儿童在单亲母亲家庭出生，私生儿童在新生儿总数中所占的比重高达20%（Hiilamo，2002）。如何抚养这些儿童成为一个重要的社会问题。

　　在这些因素的推动下，北欧国家制定了其早期的家庭政策。为此，在一些地方，地方政府的公共部门为16岁以下孩子的父母或监护人提供少量的工资补助，而寡妇津贴和孤儿津贴则更早。瑞典自20世纪20年代起就开始为儿童提供儿童津贴，并且为小学生提供学校午餐和衣物资助（Hiilamo，2002：59~60）。“二战”以后，挪威在1946年立法通过了儿童福利计划，这一计划为每个家庭内的第二胎及以后生的孩子提供津贴；瑞典在1948年进行了儿童津贴立法；芬兰也进行了儿童津贴的立法，并在1949年设立生育津贴；丹麦也在1948年通过了针对16岁以下儿童的福利计划。因此，在北欧，家庭政策从来就不是处在社会政策制定的边缘领域，而是其核心议题之一（Olson，1987：23；Kuhnle，1987：88）。

　　（二）福利国家体系的建构

　　从20世纪50年代到70年代，北欧社会政策的发展逐渐形成了福利国家体系，并走入其独特的“社会民主主义模式”。在此进程中，北欧的社会建设在以下三个方面取得了积极的进展：一是公共福利；二是社会津贴；三是社会保险计划。在公共福利方面，这些国家在医疗、教育和住房等方面发展了公共服务体系，并由市政府来推进医院、学校、幼儿园等机构的发展。在社会津贴方面，北欧各国政府在战后重建阶段已发展起儿童津贴、残疾津贴和生育津贴体系（Salminen，1993）。这些政策包含了普遍主义的因素。

　　在社会保险方面，丹麦在1956年通过了国民年金立法。瑞典早在1946年形成了以税收为基础的统一的基础养老金。在挪威，1957年颁布的国民年金和与收入相关的社会保险计划结合在一起（Kuhnle，1981）。1956年芬兰也立法通过了《全民养老金法案》，为所有超过65岁的公民提供养老金（Alestalo & Uusitalo，1987）。在疾病保险方面，丹麦1960年通过的《国家疾病保险法案》覆盖了所有的劳动者。芬兰在1959年建立了失业救助，并分别在1963年和1967年两个阶段引入了疾病保险法。挪威在1958年建立了普遍的工伤保险，并在1961年引入了伤残津贴（Kuhnle，1987）。

　　显然，北欧社会政策的发展在很早就含有一些普遍主义的因素，它体现在诸如儿童津贴和国民年金等项目上。这一普遍主义的政策导向为日后形成北欧普遍主义的福利国家模式开辟了道路。要探索这一发展进程所具有的社会基础和推动力，我们首先要看到工业化和城市化进程的影响。从“二战”之前到19世纪70年代，北欧社会经历了从传统的以农业、林业和畜牧业为基础的传统农业社会向现代工业社会的转型。除此之外，我们还要从其社会文化传统和现实政治来寻找原因，来解释北欧社会政策发展的独特环境和道路。

　　三、推进社会民主主义福利模式形成的关键因素

　　（一）社会理念

　　在北欧国家，社会政策常常被看作追求社会民主主义理念的手段和工具，具有很强的价值导向。这一价值导向的形成可以追溯到北欧社会民主党所提出的“人民之家”的理想。其倡导者包括瑞典的Per Albin Hansson，Gustav Mller和Ernst Wigforss，以及丹麦的Kart Kristian Steincke和芬兰的Pekka Kuusi（Olsson，1994；Bjrnson，2001：207）。“人民之家”的理念倡导把国家建设成人民的“家”，主张国家对公民的福利状况承担最主要的责任。为此，社会民主党人（例如Gunnar Myrdal）提出了包括父母产假、补贴、结婚贷款、公共诊所、免费的孕妇保健、保障单亲母亲生计和社会化的日间照顾等一系列社会政策建议（Ekerwald，2000；Ginsburg，1995：191）。

　　社会民主党的“人民之家”的理念深刻地影响了北欧国家的社会建设进程。这一理念的影响力不仅存在于工人阶级和左翼势力中，也影响到其他的社会阶级（特别是农民阶级）。它使社会民主主义的理想不仅仅成为工人阶级的意识形态，也能够在各个阶级阶层和社会群体中得以普及和传播。特别是在20世纪60年代以来的福利国家建设时期，社会民主党人所倡导的普遍主义理念得到在当时社会中占主导力量的农民阶级的接受和认可，甚至为小资产阶级所认同。以后，也为女权主义的利益集团所倡导和推进（Hiilamo，2002：63~64）。

　　除了“人民之家”的理念之外，进步主义理念也支持了北欧社会民主党政府在战后进行社会政策的立法和社会保障体系的发展。这些因素与贝弗里奇的“福利国家”理念、马歇尔的公民权理论，以及在战后十分流行的“社会工程主义”理论相互呼应。在这些思想的支持下，“社会福利”概念逐渐超越了传统的以贫困群体或少数福利需求群体等特殊对象所进行的社会救助，转化为以增进全民福祉为目标、带有浓厚的普遍主义色彩的社会政策努力。福利也不仅仅被理解为工资水平和收入保障，而是在更为广泛的意义上把它理解为解决与人们的生活方式、家庭结构、儿童出生率等相关的社会问题的手段。

　　（二）阶级妥协的政策制定机制

　　北欧社会模式形成的另一个关键因素是社会民主主义的政策制定机制。经过长达半个世纪的社会建设努力，北欧国家建构了一个以法团主义为基础的各阶级、政党和利益群体进行妥协和博弈的制度。这一机制的本质是阶级妥协和社会改良。通过各政党和利益集团的博弈过程，以形成利益谈判机制，从而达到阶级妥协的双赢或多赢的结果。这一机制形成于20世纪30年代。在瑞典，工人协会与资方组织在20世纪30年代的工资谈判中取得了积极的成果，达成了“历史性的妥协”，在此之前，代表工人阶级的社会民主党也曾与代表农民阶级的政党形成联盟，即红绿联盟。经过这两次“历史性的妥协”，逐渐形成了瑞典社会民主主义的政策制定机制。这一模式也影响了北欧其他国家。例如，在芬兰，工人组织和资方于1944年在全国工会层面展开工资谈判，形成了集体谈判的政治机制（Salminen，1991：78）。

　　对于这一机制的深入了解，是我们理解北欧社会的政治模式和制度框架的基本点。在北欧国家，社会阶级具有很高的组织化程度。无论是劳方还是资方都被有效地组织起来进行利益争斗，工会的影响力和集中化程度也很高，从而为各利益群体之间进行政治协商提供了基础。政府也很早就介入到劳资关系的制度化过程中（Korpi & Shalev，1979）。国家/政府作为公共利益的代表，参与和介入到这一谈判机制中，经常作为各种利益的协调者，以确保三方谈判机制的运作（Moene & Wallerstein，1995）。在谈判过程中，当利益双方各持己见、谈判破裂或难以持续的时候，政府就成为保证这一机制继续运行的关键因素。

　　此外，社会民主主义的理念也为北欧社会形成这一政治谈判机制提供了意识形态的支持。在北欧社会，社会利益冲突的各方认同通过多方参与达成妥协的途径来获取利益并争取多赢的结果，而不是通过激烈或暴力的方式来达成利益目标。这一规则能够协调各社会团体、阶级的利益，从而为社会民主主义秩序的建立提供内在的法则。它形成了一种政治行为模式，即各阶级阶层和利益群体通过组织的方式来进行利益协调（Rothstein，1987）。

　　（三）左翼力量和中间阶级的作用

　　要进一步探讨北欧国家社会建设的特点，我们还需要深入讨论北欧四国的阶级基础。在北欧，推动社会政策发展的两大基本力量是工人阶级和农民阶级。Esping Andersen和Korpi认为，在北欧国家中，左翼力量十分强大，这为发展社会民主主义的国家福利模式奠定了阶级基础（Esping Andersen & Korpi，1987）。例如，瑞典和丹麦的阶级“组织化”程度较高（Kuhnle，1981：401），因而社会保障方面的立法也出现得较早。这一阶级结构支持了瑞典在战后形成以社会民主主义模式命名的瑞典模式，也有助于社会民主主义思潮的流行。

　　与此同时，也有学者强调，支持北欧福利国家建设的阶级力量还来自作为社会中产阶级的农民的支持，特别是在芬兰和挪威，农民阶级的力量十分强大（帕尔梅、康戈斯，2010：180）。出于阶级利益，农民阶级欢迎以税收为基础的社会津贴项目，而不是以投保为原则的社会保险项目；其保障的对象不仅仅是产业工人，而且还包括其他群体。这种立场一方面会阻碍社会保险项目的发展，但另一方面也会有利于发展普惠型的社会政策。因此，农民阶级的支持对于社会民主主义福利体系的形成起到了关键作用。

　　根据以上考察，我们可以看到北欧福利国家体系是如何在国家、公民和阶级三者之间互动而形成的。这一互动关系在北欧社会进行社会建设的努力中起到了关键作用。它涉及到许多因素，包括政治因素（政府治理、地方民主等）、经济因素（工业化、城市化、经济周期的波动、就业率和失业率等），以及历史文化因素（国家主义的传统、民主政治的理想、自由民的自主态度等）。其中，民众理念、政治机制和阶级是核心内容。由于在此阶段，国家福利体系尚未充分扩展，阶级与民主是比国家福利和生活方式更为重要的议题。

　　四、福利国家的扩展、危机及其改革

　　在北欧四国，瑞典和丹麦的福利体系的发展在20世纪80年代达到其“黄金时期”。这从公共开支的迅速提高和政府的社会开支在GDP中所占的比重就可以反映出来。例如在1975年，这一比重在瑞典和丹麦分别为27.4%和27.1%，但到了1985年，这一指标提升到33.2%和35.1%（OECD，1988：10~11）。通过相互间的政策学习甚至“追赶效应”，挪威、芬兰这两个后起的北欧福利国家也正在接近所谓的“北欧模式”标准。然而，从20世纪80年代末期到90年代末期这十年，丹麦、瑞典和芬兰先后出现了一系列经济问题：丹麦在20世纪80年代面临着经济萧条问题，瑞典在20世纪90年代初的GDP呈负增长，芬兰的失业率从1990年的3.2%上升到1994年的16.7%，导致福利开支的剧增和税收的大量下降（Kuhnle，2000；Kangas & Palme，2005）。造成这些财政和经济困难的原因在这些国家各不相同。瑞典由于遭受了严重的经济衰退，促使中央政府财政赤字大量增加。芬兰的经济萧条主要是由于政府把芬兰马克与德国马克挂钩，但德国马克坚挺以及世界经济的衰退对芬兰经济造成了消极的影响。但批评者则认为，瑞典和芬兰的经济衰退和失业率增长表明了福利国家体制的失灵。

　　因此，20世纪90年代以来，北欧的政策分析和制订者开始考虑以私有化为导向的政策改革。在瑞典，其1993年建立的经济委员会（即Lindbeck委员会）宣称，现行的福利模式是对经济发展的阻碍，并主张把以往的社会民主主义政策导向转向自由主义方向（Blom Hansen，2000）。政府精英和政策制订者开始接受个人应对自己福利状况负有更大的责任这种观点。在丹麦，右翼政府在1992年发表了题为《福利选择》的报告，表达了其寻求福利财政新途径的意图（Andersen & Greve，1996）。在芬兰，Esko Aho领导的右翼和中间联盟的政府主张政府的公共开支必须降低，国家福利必须削减。同时，在丹麦和挪威，政府通过社会政策的改革力图使社会福利资源多样化、社会服务非集中化，并提高人们的就业积极性（Abrahamson，1994；Kosonen，1999：432）。

　　在这些政策导向的引导下，北欧各国在20世纪90年代加速了对其社会保障制度和社会政策的改革。这些改革至少体现在以下六个方面：第一，津贴水平下降，特别是在芬兰和瑞典的许多社会保障项目中。第二，津贴给付时间缩短且设置或延长了等待时间。第三，通过不同的措施来严控津贴给付的资格条件审核。第四，强调加强就业能力的训练、教育和培训。第五，养老金系统的改革，强化了缴费与津贴给付之间的关系。第六，地方政府在福利融资和分配中的作用大大强化，并在中央和地方之间出现了越来越多的谈判。（阿莱斯塔罗等，2010）

　　然而，在20世纪90年代后半期，随着经济的复苏，所有北欧国家都成功地使公共财政从赤字回到盈余。此后，美国金融危机在2008年也影响到欧洲。对此，北欧各国都采取了积极的劳动力政策以降低失业率。在社会政策的讨论中，人们对北欧模式的支持度有明显的回升。许多学者主张维护社会民主主义福利模式的合法性。例如主张以自由主义为导向的改革者Lindbom（2001：171）强调瑞典福利国家模式没有瓦解；Blomberg和Kroll（1999）以芬兰为例，指出在20世纪90年代，这一模式的合法性基础仍然稳固。

　　五、福利国家建设和社会基础的演变

　　（一）阶级基础

　　要解说北欧福利扩张时期的社会基础的变化，我们就要关注其阶级关系的演变。社会民主主义政治模式是为各阶级集团进行博弈而设置的利益妥协机制，它要求把各种政治力量（左、中、右翼）、国家和各种团体的力量联合起来进行协调和协商（Pontusson，1992）。在这一博弈中，劳资关系是核心问题。自20世纪70年代后期至80年代以来，北欧社会的生产方式从福特主义向后福特主义转化，这些变化都不可避免地影响到阶级基础的变化。随着生产方式的变化，蓝领工人的影响力不断下降，白领工人的比重不断提高。这迫使一部分工人（特别是白领工人）的政治立场开始向右转，工人阶级的组织化程度也在下降（林卡，2005）。

　　于是，阶级和政党与个人的投票行为之间的相关性开始减弱，人们的阶级团结意识削弱，传统的左翼和右翼的差别开始模糊。其结果是，在北欧国家社会政策制定的驱动力中，阶级阵线的影响力不断下降（林卡，2008）。与此相反，各种职业群体的利益集团的力量在不断成长。在集体行动中，各种职业群体（包括一些与中产阶级相连带的职业群体）所发动的集体行动的频率在增加，而以产业工人为核心所驱动的集体行动的频率却在大幅度下降。

　　另一方面，随着民众的社会参与的重要性不断地强化，社会民主主义模式运行的重点由阶级谈判转向鼓励民众直接的政治参与。20世纪70年代以来，公民直接参与地方和中央政治过程的人数有所增长。例如，有三分之一的瑞典人积极地参与了政治生活。丹麦和挪威的情况相同（Eliassen，1981）。政府鼓励民众参与各种非政府组织，广泛使用协调程序来听取各方面的意见，使他们在立法和政府决策上获得表达意见的机会。民众也通过对传媒表达意见、参加社区活动和建立社会组织等形式来介入并影响政策制定。由于社会民主主义体制的生存需要有积极参与政治的公众和他们对于体制合法性和可接受性的确认，所以他们的政治参与维护了社会民主主义的决策机制的运作。

　　（二）制度建设

　　随着社会环境的不断变化，社会制度也会被不断重构。这些制度建设的努力可以从如下四大机制来进行考察。

　　第一，阶级谈判和利益协调机制。在北欧，劳资关系的协调成为社会民主主义决策机制形成的起点（Lin & Carroll，2006）。这一机制要求劳资双方和劳动仲裁委员会一起协商解决与企业职工利益相关的一些问题。但这一机制所具有的意义不仅仅局限于解决劳资纠纷问题，而是培育了一种新的利益协调方式和政治运作模式。根据这种模式，不同阶级和阶层的利益可以通过协商的方式来解决。这一模式也为法团主义的理念所支持，从而成为一种利益集团的利益交换和妥协的模式。在福利国家体系成长起来后，这一机制仍然在发挥重要作用。

　　第二，社会再分配机制。北欧的社会保障机制成功地降低了社会的贫困率，使社会全体公民能够在不同程度上受到公共体系的保护。在这些体系中，社会福利开支主要由公共财政承担。其中，税收占福利开支的50~80%，而个人缴费只占15~20%（Marklund & Nordlund，1999：28）。在北欧各国，有将近一半或三分之二的全国福利开支用于收入转移（包括各种社会保险），而其余的三分之一用于社会服务，如医疗服务、儿童照顾、老人照顾等（Marklund & Nordlund，1999：30）。这使北欧国家在发达国家中具有较高的社会再分配效益。

　　第三，社会服务机制。北欧国家具有发达的公共福利服务机制。20世纪50年代以来，一些北欧国家的立法允许地方政府去资助家政服务，进而设立了对老人的家政服务的津贴。这一体系的发展由以下三种因素推进：一是通过积极发展家庭政策；二是妇女对劳动力市场的积极参与；三是在女权主义思潮的影响下，妇女和儿童权利的理念得到社会的广泛认可。即使在20世纪90年代的福利削减时期，在社会服务方面的公共开支也并未受到很大的影响。

　　第四，地方民主管理机制。发展地方民主管理机制对于抑制福利国家的官僚化倾向和社会精英的导向起到了积极的作用。这一机制强化了市政府自治和地方民主的发展，使民众可以通过选举地方议员以及在与他们日常生活密切相关的重要事务上发表意见等形式，来更大程度地参与地方民主进程（Dahlin Jansson，1983）。各种地方委员会在监督地方的教育、环境、卫生和福利等事务上都起到了重大的作用（杉德博格，2010：249）。

　　（三）社会组织和社会参与

　　当用阶级运动和阶级争斗等方式来获得阶级利益的重要性在逐渐下降时，各种非政府组织的重要性却在不断提高。这些非政府组织代表着一定的利益集团，试图影响政府的立法活动。一些调查显示，在各种类型的非政府组织中，有将近一半的非政府组织与工会和职业性的组织相关（如科学协会、汽车主组织）（Eliassen，1981：134~135）。各类社会组织（包括汽车协会、宗教团体、消费者合作协会和禁酒组织等）在北欧也十分流行，参加人数很多。政府与这些社会组织建构起合作关系，从而在政府和人们之间的沟通中起到桥梁作用。

　　福利国家体系的成长也培育了新的利益群体，即各种福利依赖群体。它们大力支持福利国家体系。尽管这些群体（如退休老人、妇女群体、残疾人群体等）不具有很大的社会政治和经济权力，但他们可以通过投票和大众传媒来影响人们的看法和政治选举活动，从而把福利问题演变为现实的社会政治问题。随着福利国家体系对于人们日常生活干预和渗透程度的加深，政府对于民众生活状况的影响力在不断增强。民众与福利国家之间的互动关系日益紧密（Lin，2004）。同时，人们参加集体行动的目标定位也在发生变化。

　　除了那些把组织目标定位于政治和经济诉求的组织以外，另一些组织则在社会福利、互助、慈善和人道主义领域发挥作用。这类组织的涵盖面很广，从康复到儿童照顾，从教育培训活动到慈善组织等（Ronnby，1995）。此外，也有一些非政府组织围绕人们的直接利益和兴趣而组成体育俱乐部、文化活动小组等组织。其目的不在于增进物质利益，而在于提高自己的生活质量和文化素质（林卡、苏科，2007）。在北欧，这些社会组织在市民社会中积极活动，促进了人们的交往和社会网络的形成，是促进市民社会活动的基本力量。

　　总之，在进入福利国家的“黄金时期”之后，北欧国家的社会基础发生了深刻的变化。例如，在政治基础上，其阶级关系发生了变化；在制度关系上，其公共部门获得了巨大的扩展；在观念上，普遍的福利和公民权意识已成为主流意识形态的基本内容。这一基础的形成得益于社会政策发展和社会保障体系的积极作用。近十年来，随着社会政策的改革，这一基础也在继续发生变化，包括在医疗保健、幼儿日托和学校等领域，民营机构的重要性越来越明显，劳动力市场中出现了更多的竞争、短期工作和不安全感等（奥马克、隆德伯格，2010：21）。这些现象都反映出社会政策与社会基础（即人们的社会关系）的互动作用。

　　六、北欧经验及其对中国社会建设的启示

　　（一）一般经验

　　研究北欧社会建设的进程是为了从中汲取经验，为我们反思中国社会建设问题服务。这种借鉴所具有的意义可以从两个方面来阐述：一是其发展趋势给我们的启示；二是其教训给我们提供的一些反思。在第一方面，作为经典范例，认识北欧模式演进的进程对于我们揭示社会建设进程和相关因素的一般规律有积极作用。在第二方面，通过比较北欧社会与中国社会的差异，使我们可以通过了解北欧社会来反观中国社会，以加深认识。

　　第一，北欧经验表明，社会保障体系的发展是进行社会建设的重要手段和工具。在北欧国家，通过社会政策的制定和公共资源的投入，重塑了社会体制、调整了阶级利益关系（Ploug，2000）。特别是通过家庭政策的运作，使公共机构深入地介入到人们的日常生活中，从而使私人领域和公共领域逐渐融为一体（Lin，2004）。在此背景中，社会建设和福利国家建设就成为同一进程的两个方面。

　　第二，北欧的经验也表明，社会政策的发展可以具有多重社会经济目标，包括促进经济发展和增强工作意愿。按照海特兰特（2010：205）的说法，瑞典和芬兰在20世纪90年代的经验表明：“具有先进社会保障安排的先进福利国家可以较低的社会成本更容易地走出危机”。同时，由于经济保障可以减少工人和雇员对环境变化的抵抗情绪（海特兰特，2010：204~205），因而它有维护社会稳定的功能。帕尔梅和康戈斯（2010：179）也指出了社会政策促进民主化的功能；基杜伦（2010：101）则认为社会政策的制定能够激发社会资本和人力资本方面的创造力。北欧经验表明，社会政策的发展具有促进社会建设的功能。在进行社会建设的进程中，我们要善于用社会政策的手段来实现各方面的目标。

　　第三，北欧经验也显示了形成社会理想和社会目标的全民共识的意义。没有社会理想和社会目标就没有社会建设的行动。在北欧进行社会建设的进程中，人们追求“人民之家”这一理念，并在此基础上形成了整个社会所追求的总体目标。无论是哪个执政党上台，也无论经济状况发生怎样的变化，这一价值导向一直引领着社会发展的方向。在这一导向上，北欧国家社会政策由社会救助为基点的国家支持转向以普遍主义为核心内容，以再分配主义为理念的国家福利的方向发展，并逐渐形成了普遍主义的社会模式。在中国，我们要倡导公平、公正、稳定、团结、幸福、经济增长等观念，并形成为全民所认同的共同的社会理想和价值目标，使全社会民众为此努力。这是社会建设进程中的核心问题之一。

　　第四，北欧的经验也表明，社会建设的关键在于培育人，包括塑造他们的观念、行为和社会关系。北欧国家十分注重通过社会政策来改造人们的生活方式。这反映在两个方面：一是北欧普遍主义的社会政策强化了社会的“非商品化”精神，培育了人们的社会公益心和公德心；二是培育了人们的个人自主自立和自由精神。由于其社会保障体制和社会再分配机制使人们具有一种公平感和公正感，而不是信奉强权或关系网络或者期待通过这种方式来获得对个人或群体的优惠、优待和特殊利益。在这些国家，遵守承诺和法制精神就成为确保民主机制得以运作的道德原则，它也使这些国家的社会廉政指数在国际排名中名列前茅。

　　（二）特殊经验

　　北欧国家的社会建设经验对于我们探索社会建设的道路具有积极意义。当然，这些发展经验是在北欧特殊的社会文化环境中取得的。

　　第一，政治生态问题。在社会民主主义的社会秩序中，民众对于社会事务和政治的积极参与是推进社会建设的核心内容。在早期，有关社会民主主义的讨论聚焦于阶级谈判问题，其后，其研究议题扩展到企业民主和工业民主；在福利国家的“黄金时期”，其议题扩展到地方民主、社会组织的参与、公民权和大众民主。因此，在其社会建设中，北欧国家一直把社会民主作为核心问题。中国的社会体系保持着东亚社会所共有的一些特质，包括威权主义的特性。在此背景中，人们对于社会民主主义的概念是陌生的，对社会民主主义的体系和运作机制等缺乏感性的认识和理性的现实基础。对于北欧模式的解读，可以为我们建立一个新的参考系，从一个新的视野来考虑我们面临的问题。

　　第二，人本主义的价值基础。北欧社会注重对个人权利和利益的保护，因为民主社会不仅是建立在社会团结精神的基础上，也是建立在具有自尊、自主、自立、自由和高度道德自觉的公民个体的基础上。因此，对北欧社会政策的研究十分强调对人们生活方式的研究，并探讨社会政策对人们生活方式的影响。这种以人为中心的视角要求我们从以往集体行动的束缚中解放出来，形成现代化的个人主义和新型社会责任感的全新的结合（波罗奇曼，2010：317）。中国具有整体主义的价值导向。其社会政策大多关注国家的发展战略和宏观的社会问题，而对个体生活质量的关注相对缺乏。这种整体主义的研究导向常常让人们把研究焦点放到政治稳定和经济发展等宏观问题上，而对于如何培育新的公民、形成新的社会关系，追求个体的生活价值和生活方式的多样性等问题缺乏认识。而这些问题正是进行社会建设的基本问题。它们构成了社会体制的基础，是维护社会长治久安的最终保证。

　　第三，发展目标“非商品化”。在北欧，增长和效率并不是各国追求的唯一目标（阿莱斯塔罗等，2010：376）；相反，自20世纪60年代以来，收入保障一直是北欧社会发展的主导原则。北欧政府本身也从来不把社会政策放到经济政策的从属地位。福利国家体系所造成的非商品化效应引导人们去追求生活质量和社会质量，反对一切向钱看的价值评价。这缓解了人们追求物质利益的冲动。在中国，社会发展理念在不断变化。在市场经济发展初期，追求经济发展，实现民众温饱的目标成为社会的基本目标。随着市场经济的成长，社会阶层的分化现象已经越来越明显，人们身份和地位的差距不断强化，因而政府在2005年以后提出了达成“和谐社会”这一目标。但“GDP导向”在地方决策中仍然具有很大影响。

　　第四，社会共识与农民的作用。北欧社会建设的一个突出特点是“共识政治”（Consensus Politics）。社会建设不是一个能够自上而下的由国家推动就能达成的目标，而是需要社会各阶级的参与互动。例如，基达尔和库恩勒（2010：170）谈到，普遍主义的社会政策模式就是各阶级在一个长期的、处在动态的辩论过程中所达成的一种“重合共识”的结果。在此进程中，农民阶级起到了积极作用：由于没有工资收入的农民、渔民和妇女等担心他们会被排除在针对产业工人的社会保险模式之外，因而发起了主张普遍主义福利模式的民众运动。因此，普遍主义的福利国家模式是多个政党力量进行政治斗争的结果。在中国，农民阶级在中国社会保障事业的发展进程中所起的作用十分有限。因此，在社会建设过程中，农民所起到的作用以及如何在社会建设的目标和诸多问题上达成共识就成为一个关键问题。

　　第五，文化传统的差异。普遍主义福利国家体制的形成具有其深厚的历史文化土壤。在北欧，自由民的自立自主和民主的精神、大众运动和平民教育的传统（Kettunen，1999：263），都对社会民主主义的价值体系起到支持作用。这些民族所具有的高度的社会团结精神，也为达成阶级妥协、赢得民众对福利国家目标的支持，以及建立高度的再分配机制形成了基础。中国曾经在家族主义的基础上培育了很强的集体主义观念。这一观念建立在社会连带的文化价值基础之上，从而与欧洲大陆在法团主义基础上建立的集体主义观念有很大的区别。目前，市场经济的发展培育了个人自由、自主和自立的精神，但在血缘宗法社会中形成的群体主义与以“人伦社会”中的社会连带规范为核心的社会环境中，这种精神并未伴随着公民意识和公共精神的成长，相反形成了裙带主义和腐败频发的现象。因此，在进行社会建设的努力中，我们面临着进行文化改造，培育良好的社会伦理和具有公共精神的新一代公民的任务。

　　七、小 结

　　在本项研究中，我们以北欧四国为研究对象，探索了北欧国家的社会政策发展进程及其对社会建设的影响。理解北欧社会政策的发展，可以加深我们对社会建设进程各因素相互作用的理解，为我们思考当今社会所面临的问题提供很好的借鉴。它强调阶级合作、共识政治、社会民主主义的决策机制、社会政策对社会改良的效应，以及普遍主义的理念。这些都是东亚社会所缺乏的，人们对于这些因素也缺乏认识。

　　就社会建设的研究而言，北欧的经验展示了其所形成的社会目标的导向作用和全民参与社会建设进程的重要意义。它表明社会政策是推进社会建设的有效工具，也是对人们日常生活进行民主化改造的手段。借鉴北欧经验，我们有必要在社会建设的进程中强调建立社会理想，培育公共精神，使个人利益与公共精神相结合。我们也要把自上而下的政策设计与自下而上的社会基础的改造相结合，把社会改造与制度建设结合起来，思考如何采取各种立法、行政、财政等手段来调和各阶级阶层的利益。

　　当然，在不同的社会机制下，人们面临着不同的问题，而解决这些问题的办法和途径也不尽相同。一些学者认为，北欧福利国家模式在这一特殊的历史时期发展出的结果不能被复制，也不能被移植到国外。例如，Wahl（2007：15）曾评论说，北欧一些劳工组织希望向发展中国家输出他们的模式，但它们失败了，原因有两点：一是来自当地新自由主义力量对这一模式的攻击；二是在当地缺乏社会对话和三方合作谈判机制等因素。阿莱斯塔罗（2010：393~394）也强调，那些建立在高度文化异质性和多民族的封建结构和意识的欧洲国家无法重复北欧以国家为中心的普遍主义的福利国家体制。因此，我们要充分认识到这一模式所具有的独特性。当然，它可以为我们提供一面“镜子”，来反观我们的体系，并为我们进行社会建设的研究提供新的参照系。

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　　（作者：林卡，浙江大学社会保障和风险管理系教授、博士生导师。张佳华，南京大学社会学系博士研究生。）