暗战：美国退出联合国教科文组织背后的迷局

2017年10月12日，美国国务院宣布美国决定退出联合国教科文组织。在此之前的9月份，美国国务卿蒂勒森便已在联合国大会期间告知法国总统马克龙，美国正在考虑退出教科文组织。如今这一巨石落地，引得各方舆论大哗，尤其使正忧心于特朗普执政时期美欧合作态势及“西方”文化存续的欧洲知识界陷入了悲观的境地。回望过去，1984年时美国便声称该组织存在机构腐败与管理混乱问题，曾从教科文组织退出，直到2002年美国总统小布什执政时，才重新宣布美国回归该组织。以古观今，此举内情，耐人寻味。
为何美国会在此时下定决心退出教科文组织？联合国教科文组织作为一个教育文化机构，因何会在全球媒体引发轩然大波？其中种种猜测推论，均须从美国的退会动机和联合国教科文组织的现状说起。而在此番博弈之中，美国与欧洲，尤其是法国的各种国际影响力此消彼长，最终城门失火殃及池鱼，也为联合国女强人博科娃的总干事生涯留下了一个不甚圆满的句号。

会费疑云背后的美欧派系之争
此次美国退出联合国教科文组织，官方理由其一是认为其管理混乱，因此“该组织迫切需要改革”。而社会舆论多以为美国自2011年起便一直拖欠联合国教科文组织会费，至今已达5亿美金之巨，此时退会与赖账无异，定然是特朗普节省经费，财政止血的考虑。然而，其实拖欠教科文组织会费者并非美国一家，不但以色列早在2011年便与美同步，以教科文组织偏袒巴勒斯坦为由拒缴会费，作为美国盟友的日本、英国也向来对会费缴纳不甚积极，如果说近来日本的有意拖延在于让教科文组织在慰安妇问题上做出让步，而与教科文组织当下并无恩怨的英国亦有意为难，可见原因绝非一时决策分歧那么简单。
联合国教科文组织自其1946年11月4日正式成立以来，其总部一直设在法国巴黎丰特努瓦广场（Place de Fontenoy）。长期身处法国政治中心，深受法国政治文化传统影响的教科文组织，从其诞生以来可谓一直处于法国政府羽翼之下。自印度支那战争以后，深感国力下降的法国历届政府面对美苏争霸的冷战态势，开始寻求以“软实力”维持法国的国际影响力，并以法兰西文化输出为主要的应对途径，以求达到四两拨千斤的效果。因此，处身巴黎的教科文组织便成了极为理想的文化宣传工具。故而，与其他联合国旗下机构驻地不同，法国非但从未怠慢教科文组织的会费义务（如联合国理论上的最高机构联合国大会处所，“联合国总部大厦”所在地——美国便拖欠联合国大会会费多年），还始终不渝地支持其发展，以至于法国市井流传着这样一个说法：“法国的教科文（UNESCO de la France）”，几乎将其视为等同于法国政府教育部的存在（美国务卿将退出教科文组织的方案预先告知法国总统马克龙，而非直接通告其总干事负责人，也正是这一现状的体现）。事实上，历届教科文组织总干事也往往选择有意倾向法国，特别是配合法国政府的教育文宣工作，几乎成了传播法国思想文化的急先锋。现任总干事伊莲娜·博科娃女士便往往以讨好法国社会舆论的形象面世，并且在联合国议程中坚持以法语、英语两种语言先后发言，可以说是把法国视为教科文组织的“母国”。而在法国影响力极大的欧洲合作组织（欧共体——欧盟）逐渐形成后，教科文组织也随之成为了欧陆价值观的传声筒，这使美英主导下的盎格鲁撒克逊文化圈极为不适（1984年美国退出教科文组织时时，英国撒切尔政府也正因预算问题与欧共体发生激烈争端，并于次年退出，此间“巧合”耐人寻味）。在这种以欧陆文明价值观为主的导向影响下，教科文组织往往违逆美国等大国的意志，在法国政府支持下，以特立独行的态度政策应对问题；此外，由于该组织深受法国社会影响，往往主动将法国社会（尤其是巴黎）舆论、民众趋向与价值判断视为当务之急。甚至有时会有意触碰敏感问题，通过自己联合国机构的这一平台作用将一些教育文化上的事务放大为国际事件。2011年巴勒斯坦的教科文组织成员国身份事件便是一个鲜明的例子。
巴勒斯坦风波
美国政府对于教科文组织的攻讦，其理由之二便是指责其存在“针对以色列的持续偏见”。出于对美国立场的回应，以色列总理本雅明·内塔尼亚胡也在第一时间宣布以色列退出该组织，并盛赞美方决定“勇敢而有道德”。有关巴勒斯坦会员国身份承认问题，不论其中是非曲直如何，都涉及到教科文组织一个难以回避的问题——世界上因民族和疆界问题造成文化流离的情况多矣，为何当年偏偏要在最为敏感的时刻选择巴勒斯坦？
自第一次中东战争结束，联合国巴以分治方案流产以来，大量巴勒斯坦难民奔走海外。欧洲、尤其是法国成为了巴勒斯坦难民的长期集散地。为了实现巴勒斯坦复国，巴勒斯坦难民长年在法国进行游行示威，阿拉法特建立的巴解等抵抗组织也长期在法国大城市进行秘密结社和公众筹款，以至于当年巴解“为巴勒斯坦复国签名募捐，建国后依照名单报偿返还”的筹款运动如今几乎被滥用成了法国街头巷尾乞讨诈骗的惯用套路。在这样的环境下，久而久之，法国民众对于巴勒斯坦难民的关注和同情远超于世界其他国家，舆论更是呼吁给予巴勒斯坦建国必要的支持，以体现法国对难民、人权问题的重视。2010年9月初，巴以和谈重启不久即告中断，巴勒斯坦方面决定以寻求加入联合国这一外交策略来推动建立独立的巴勒斯坦国。然而，2011年9月23日时，巴向联合国秘书长潘基文递交申请寻求成为第194个联合国正式会员国时，却因美国和以色列联手反对而被否决。在联合国内部受挫的情况下，2011年10月31日，联合国教科文组织大会无视美以威胁，投票通过关于巴勒斯坦以成员国身份加入该组织的提案。这是巴首次获准以成员国身份加入联合国机构，直接推动了巴勒斯坦在2012年11月取得了联合国观察员国地位。可以说，在当时各联合国成员国乃至机构均对巴勒斯坦问题作壁上观，或因美以威胁难以表态的情况下，教科文组织敢于一马当先支持巴勒斯坦，无疑是受到法国社会舆论与价值取向的深刻影响，也体现了教科文组织一定程度上“随法国民意起舞”的特性。
对博科娃的“背后一刀”
从以上有关教科文组织自身状况与巴勒斯坦问题的介绍可知，美国与教科文组织的理念决裂不可避免。可是为何美国没有像在1984年时那样第一时间退出，而是在数年之后方才发作？这一方面是美国特朗普时代的政策转向所决定的，另一方面也是教科文组织人员现状所致。
众所周知，联合国教科文组织的宗旨在于“促进教育、科学及文化方面的国际合作，以利于各国人民之间的相互了解，维护世界和平。”然而，如上所述，其影响力在法国政府和社会的支持，联合国机构地位的保证下，绝不仅限于教育、科学、文化方面，尤其该组织总干事人选，免不了存在意识形态与价值取向的政治考量。现任总干事伊琳娜·博科娃（Irina Bokova）女士本身便是现下教科文组织身份复杂性的缩影。这位法语流利、衣着考究且行动力极强的首位女性总干事经常在法国各大媒体报纸亮相，法国社会几乎将她默认为了法国当代时尚女强人的标准形象，在马克龙夫人之前一直是法国社会女性的楷模。然而这位标准“法国女性”恰恰不是法国出身：她于1952年7月出生于保加利亚首都索非亚，曾在美国马里兰大学学习，又获得过莫斯科国际关系学院硕士学位。1995年6月至1997年2月任保加利亚外交部长，后来任保加利亚驻法国、摩纳哥大使。2007年10月起任保加利亚驻联合国教科文组织大使，2009年9月胜选成为总干事。可以说，无论是冷战时代的两大阵营、第三世界，还是学术文化领域、专业外交范畴，她均有所涉猎。在民族容纳性极强的法国，她的国籍非但没有造成法国民众接受上的影响，反而使得她获得了众多拥趸：对于持开放观点的人来看，她的就任意味着女权的上升，也是第三世界国家人才的胜利；对于持保守观点的人来讲，这位观点新潮、高瞻远瞩且认同西方理念的东欧女性，意味着西欧价值观输出在东欧地区的胜出。

联合国教科文组织总干事伊琳娜·博科娃
本人法方导师Pascale LABORIER教授曾任奥朗德政府教育部长高等教育署内阁顾问，负责法国大学生活与人文社科项目的高等教育改革，因而与博科娃女士过从甚密，故本人亦对其十分熟悉。博科娃此人的复杂性，我们可以在其主张中看出。这位出身东欧，如今长期在巴黎工作的总干事，极为反感他人就她的东西欧身份进行对比，故而很少提及往事，以至于许多不熟悉她姓氏的法国人都将她看成了法国人。在其2009年的教科文总干事就职演讲上，她就明确提出自己从不相信“文明冲突”的存在，主张多元主义。但与此同时，她也认为应当坚持自由、人权等恒定的价值，并且以教科文组织为平台进行推广，从而达成其增进了解、维护和平的宗旨，用她的话说，便是“在全球开展教育计划，拯救人类文化遗产，捍卫言论自由”。在文化教育事业上，她一方面主张自由交流，促进国际沟通——她治下的巴黎教科文总部，每年都积极招募各国青年进行实习，并努力促成其赞同理念，加入教科文组织队伍；但另一方面，她又极为强调制度化的重要性，在2011年8月13日深圳大学校长论坛上曾明确表示建立世界教育体系比仅建立世界性大学更重要，实际上也正是对当时法国大学林立而国际化、现代化管理不足的批评，对法国的新一轮高教体制改革造成了极大的影响。在这位长袖善舞的总干事领导下，教科文组织突破了以往的“欧洲观念”，与广大发展中国家进行了积极地交流互动，她本人更是赞许称：“中国和教科文组织的合作正处于历史最好时期”。可以说，教科文组织在她的领导下突破了以往作为联合国“清水衙门”机构的尴尬境地，在国际上形成了前所未有的影响力，她的麾下更是有一大批年富力强的青年支持者，足以将她所创造的事业继承下去。
在联合国这样一个声名远播然而实权有限的机构里，能够壮大联合国影响力的人选往往比就事论事的资历官僚更容易得到青睐。在潘基文的秘书长任职末期，博科娃便凭借其在教科文组织中造成的影响力获得了极大支持，当时欧洲民众更认为，既然她是执掌联合国教科文组织的第一位女性和东欧人，势必也会成为第一位女性东欧籍的联合国秘书长。2016年8月18日法国国际广播电台网站颁布的《世界十大女强人新排名》中，已任两届总干事的博科娃名列第九，被认为是“联合国里的默克尔、希拉里”。若不是欧洲难民危机骤然爆发，使得负责联合国难民署的安东尼奥·古特雷斯声名鹊起，已获保加利亚政府提名角逐秘书长的博科娃是有着极大的胜算的。然而即便在2016年败选，借助在总干事任上两届任期的成就，博科娃仍有很大可能出任其他联合国机构高官，或是在将来继续角逐下一任秘书长之职，从而在新的平台发挥更大的影响力。而此次美国决定退出之时，正是联合国教科文组织新一任总干事竞选即将揭晓结果之际。从策略上考量，无疑有刻意破坏博科娃任期成就，抑制教科文组织地位的考量。对于即将结束这一任期，将投身其他职务的博科娃来说，无疑是极为惨痛的“背后一刀”——对于美国所拖欠的巨额会费和退出意向，她早已明了于心，并且也一再向来访的美国国会议员表示不求美方马上付钱，只要美国能在政治上再度参与即可。让她出乎意料的是，美国竟选择在如此敏感时刻公布决定，破坏教科文组织——其实也就是她自己的成就与声望。
根据法国媒体的电话采访，博科娃在今日表态称：“‘这一决定是迟早的事，但不明白为什么发生在选举期间’，因为一个新的干事正准备取代她。‘今天宣布此事很怪异，’她说。‘非常非常遗憾’”。无论如何，联合国教科文组织将告别博科娃时代，美国的退出让这一本应圆满的结果平添了诸多未知。无论该组织日后何去何从，其背后的矛盾与博弈，恐怕才刚刚开始。