治理转型，GDP强激励模式不合用了，基层政府绩效该怎么评估？

城市治理是一个不断深化和提升的过程。2014年上海市委“1+6”文件的颁布，象征着上海城市治理模式开始发生重要转变。随着街道招商引资权的上收，街道职能重心落到公共服务、公共管理与公共安全上（以下简称“三公”），这一改革对于更好推动基层政府向下负责，塑造特大城市精细化治理模式，提升人民群众的改革获得感都具有重要意义。另一方面，历史上每次治理转型不仅取决于宏观和中观层次的制度建设，还依赖于相应保障与支持机制的形成。当外显度显著而又清晰可测的经济工作被更为抽象、内涵复杂且测量难度更大的“三公”职能所取代时，新一轮基层治理改革随之会遇到评估与激励模式创新的新课题。
在中国政府改革进程中，建立在客观绩效评估基础上的合理激励一直是推动基层政府创新治理模式、勇担改革重任的重要保障机制。学界普遍认为，中国地方政府在改革开放以来的飞跃式经济增长中发挥了至关重要作用，背后就和特定历史时期曾采用的建立在GDP增长率之上的强激励模式有关。当然，这种过度强调经济指标的强激励模式也带来了一些非均衡发展的改革问题，因此中央近年来一直强调改革政府政绩评估，更注重形成与“五位一体”总体布局、五大新发展理念相配套的新型激励与评估模式。身处改革最前沿的上海，在创新社会治理、加强基层建设的过程中，如何探索与基层政府“三公”职能匹配的新型激励与评估模式就显得尤为重要。
考虑到新一轮治理创新需要基层政府在许多微观、非显性的领域（如探索基层自治与共治新方法）持续投入大量精力，如果没有相应的评估激励模式做保障，使那些敢于在深度改革上投入巨大精力的基层政府获得相应激励，那么基层探索的动力和积极性可能就会受到一定影响。可以说，上海探索基层治理新模式的激励与评估问题不仅有助于“一号课题”的深入贯彻，而且还将为全国基层服务型政府建设提供重要的改革借鉴及可复制的政策思路。
要解决这个问题不能简单地回到传统思路。由于现代化的城市治理中大多数民生和服务指标较为抽象，难以测量且“外显性”水平偏低，因此单纯靠建一套指标来开展评估的传统方法已很难适用。主要问题在于，社会治理领域的绩效存在多重评估标准和价值导向，而传统的自上而下的评估难以容纳这种多样性，因此大多只能设置一些简单的评估指标，这导致评估的识别度较低。比如：在评估街道社会组织发展现状时，既要考虑发展速度，又要考虑有效引导；既要考虑全面布局，又要考虑与中心工作契合度——由于这些标准间暗含一定的张力难以操作化，因此上级部门往往只能设置一些简单的指标（如是否购买服务？是否有扶持文件？），由此导致了考核评估与激励的弱化。在此背景下，基层政府往往不愿意在那些需要深入改革的领域投入更多精力。
那么，是不是单纯引入自下而上的社会评估就能解决问题？实际上，问题远非如此简单。信息不对称的情况并非仅存于上级政府与基层政府之间，也存在于居民与基层政府之间。很多时候，居民并不见得知道基层政府在治理与服务中的投入。此外，由于不同地区的初始条件不同，居民对基层政府的评价水平未必客观可比，比如：在基础服务设施优良的中心城区，即使基层政府投入较小也能得到居民的较高评价；而在城郊结合部与远郊地区，即使基层政府投入很大也未必获得好评。另外，多大的自下而上评估样本以及用何种抽样调查技术来获得公众意见也直接决定了评估的可信度。概言之，自下而上社会评估的实施其实是一项高度复杂的技术活，不是想当然进行操作就能解决问题的。
结合调研和发达国家塑造公共服务型政府的经验，下一轮治理创新中，基层政府绩效评估体系建设要解决以下问题：
一、 超越“大而全”、“标准化”的思路，形成有针对性和侧重点的治理绩效指标体系。不同街道面对不同的形势，治理压力的侧重点也各不相同。此外，不同治理目标背后的价值导向和工作思路也各有差异。未来可以探索在区的层次形成多种侧重点的治理绩效指标体系，比如：重点强调环境治理、社区服务体系或激发社会活力的评估体系。街道基层政府可以选择相应的评估框架，并借助于更为细分、更具识别力的指标来识别出基层政府创新、实干的程度。这种做法在国内一些城市的治理转型实践中已有初步应用，有助于在充分尊重基层创新意识的基础上，形成富有区域特色的多种治理模式。
二、引入第三方专业机构，开展基于过程和效果的多维评估。可借鉴部分区县在绿化环卫等领域引入第三方专业机构开展评估的经验，在区的层次引入专业评估方法对街道政府治理绩效、治理能力和治理过程开展动态评估。引入专业民调技术和大样本追踪调查等方法，对基层政府持续提升治理绩效的过程进行长周期历时性比较，从而对基层政府治理改革进程进行比较客观的评估。
三、 强化对各类政府热线的数据挖掘与开发，为基层政府效能评估提供公众导向的数据支持。综合采集社区事务受理服务中心、“12345市民热线”、网格化指挥联动中心等信息渠道动态生产的大量数据，对基层政府提供公共服务的规模、反应速度、服务态度等进行实时评估，并作为考核街道党工委、办事处的重要指标。定期就群众长期反映的焦点问题，开展专题性的考察评估。
四、 以社区共治为载体，塑造社区多元力量关注社区公共问题的新机制。对街道党工委、办事处的评估需要社会多元力量的参与和关注。如果缺乏共治平台对社区公共领域的塑造，自下而上的社会化评估无疑是空话。因此未来要进一步探索以区域化党建来推动社区委员会等共治载体的实质性运转，在社区内塑造社会力量广泛关注、积极参与的公共空间。
回顾中国国家治理转型的历史，好的改革战略往往需要中观层次的组织创新和机制创新作为重要保障。就此而言，探索新型的基层政府绩效评估与激励模式对于上海下一轮城市治理创新意义深远。
（作者单位：上海社会科学院生态与可持续发展研究所）
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